Internews Kazakhstan Новости на сайте Internews Network Kazakhstan
Вернуться на главную страницу
Новости Internews Kazakhstan
Проекты Internews Kazakhstan
Семинары Internews Kazakhstan
Бюллетень Internews Kazakhstan
Бюллетень Законодательство и практика средств массовой информации Казахстана
Законодательство Республики Казахстан о средствах массовой информации
Глобальная Инициатива по Политике Интернет (GIPI)
Международный общественный фонд защиты свободы слова Адил Соз
Различная литература
Маркетинг электронных средств массовой информации
Телерадиокомпании Казахстана
Национальная Ассоциация Телерадиовещателей Казахстана
Форумы Internews Казахстан
Об Internews Казахстан
Представительства Internews Network в Internet и другие ссылки
Select to English Pages

Fatal error: Class 'MLClient' not found in /var/www/vhosts/v-8293.webspace/www/old.internews.kz/images/lmods/inc2.php on line 5
Подписка на получение новостей Internews Kazakhstan по электронной почте Архив новостей Internews Kazakhstan

Реформирование законодательства, регулирующего деятельность СМИ и журналистов

Сергей Власенко, юрист «Интерньюс-Казахстан».
Выступление на круглом столе «Свобода слова в Казахстане: проблемы и перспективы», 18 марта 2004 года

Практически все изменения в законодательстве РК по регулированию деятельности средств массовой информации вызваны тем, что власть зачастую не в состоянии полностью контролировать деятельность средств массовой информации, вследствие чего население получает информацию, которую органы власти не хотели бы предавать гласности.

В тех случаях, когда СМИ все-таки удавалось добиться от государственных органов нужного результата (т.е. выполнить требование о предоставлении информации), информация, стараниями тех же государственных структур, которые могли надавить на СМИ, либо вообще не доводилась до населения, либо госорганы заставляли СМИ подавать информацию в выгодном для государственных структур ракурсе. Население, в свою очередь, пыталось перепроверить полученную информацию и начинало пользоваться альтернативными источниками информации и, прежде всего, Интернетом и естественно, находило то, что его интересовало.

С каких моментов следовало бы начинать реформирование законодательства о средствах массовой информации?

Обратимся к нормам Конституции Республики Казахстан. Согласно статье 20:

1. Свобода слова и творчества гарантируются. Цензура запрещается.

2. Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом.

3. Не допускаются пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия.

Исходя из этой нормы, можно говорить, как минимум о трех основополагающих законах для средств массовой информации: «Об информации и о праве граждан на информацию», «О средствах массовой информации» и «О государственных секретах».

Что мы имеем в настоящее время? В целях реализации вышеназванной нормы приняты лишь законы «О средствах массовой информации» и «О государственных секретах». Закона «Об информации и праве граждан на информацию» нет и пока не предвидится. В то время, как именно этот закон должен быть основополагающим для становления свободы слова в Казахстане. Причем, все запреты на получение и распространение информации должны быть оговорены именно в этом законе, а не в подзаконных актах.

Также следует отметить, что сам подход к реформированию законодательства неверен. Реформирование деятельности средств массовой информации происходит, в лучшем случае, с позиций дня сегодняшнего, а в худшем - с позиций дня вчерашнего. И за примерами далеко ходить не надо, достаточно взглянуть, как происходило становление и формирование законодательства о средствах массовой информации.

Чаще всего причиной изменения законодательства о СМИ являлось проведение выборов или возникали ситуации, когда государство было не в состоянии воздействовать на СМИ. В результате вносились изменения или в действующее законодательство о СМИ, или же принимался новый закон. Причем, с каждым таким изменением, уполномоченный государственный орган по СМИ получал все больше прав, и все меньше прав оставалось у средств массовой информации.

Итак, сделаем краткий обзор, что же происходило в Казахстане с законом «О средствах массовой информации».

На заре становления государства, 28 июня 1991 года был принят первый закон «О печати и других средствах массовой информации».

Даже само название этого закона предопределяло, что основное внимание в нем будет уделено печатным средствам массовой информации. Этот закон просуществовал до 1999 года. В 1995 году в закон трижды вносились изменения, это был тот период времени, когда Парламент был распущен, и Указы Президента имели силу закона.

Закон был достаточно либерален. Редакция СМИ вправе была осуществлять производственно-хозяйственную деятельность, на условиях экономической самостоятельности и хозяйственного расчета, заниматься коммерческой деятельностью.

Кроме того, вопросы, связанные с отнесением печатных или аудиовизуальных изданий к порнографическим, осуществлялись специальной комиссией.

Закон содержал и другие нормы, достаточно привлекательные для СМИ, например, такую: в случае обжалования в суде решения регистрирующего органа об отмене регистрации средства массовой информации, действие решения приостанавливается.

В 1995 году в законе появилась статья, которая регулировала рекламную деятельность в средствах массовой информации.

Этот же закон предусматривал, что право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, творческим союзам и научным обществам, кооперативным, религиозным, иным объединениям граждан, созданным в соответствии с действующим законодательством, трудовым коллективам, а также дееспособным гражданам Казахской ССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста.

Политические партии, общественные, религиозные организации и объединения, массовые движения, преследующие политические цели, имели право учреждать средства массовой информации за исключением радио и телевидения. Время, выделяемое им, включалось преимущественно в программы государственного вещания, передаваемые на радиочастотах и по коммерческим, официальным и культурным каналам телевидения.

Существовала в то время и норма (пусть и декларативная), согласно которой не допускалась монополизация какого-либо вида средств массовой информации.

Первым сигналом усиления роли государства в деятельности СМИ стало появление 14 марта 1995 года статьи о государственном органе РК по делам печати и массовой информации.

Закон предусматривал, что приостановление или прекращение выпуска или издания средства массовой информации возможно по решению учредителя или суда. Воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации, в том числе изъятие тиража или его части, не допускалось иначе, как на основании вступившего в законную силу решения суда.

Этим же законом были урегулированы взаимоотношения между гражданами и средствами массовой информации. Согласно закону, граждане имели право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, общественных объединений, политических партий, должностных лиц.

Средства массовой информации имели право получать такую информацию от государственных органов, общественных объединений, политических партий и должностных лиц в пределах их компетенции. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица предоставляли средствам массовой, информации имеющиеся и входящие в их компетенцию сведения и возможность ознакомления с документами.

Отказ в предоставлении запрашиваемых сведений мог быть обжалован представителем средства массовой информации вышестоящему органу или должностному лицу, а затем в суде в порядке, предусмотренном законом для обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан.

Средства массовой информации были вправе публично сообщать об отказе в предоставлении информации.

Также законом было установлено, что в случае отказа в публикации опровержения или ответа, либо нарушения средством массовой информации установленного для такой публикации месячного срока, заинтересованный гражданин или организация были вправе обратиться в суд в течение одного года со дня публикации.

Нелишним будет обратиться и к нормам этого закона, регулирующим международное сотрудничество в области массовой информации.

Если международным договором Казахской ССР и Союза ССР не устанавливались иные правила, чем те, которые содержались в вышеназванном Законе, применялись правила международного договора.
Средства массовой информации, профессиональные организации журналистов, иные творческие союзы участвовали в международном сотрудничестве в области массовой информации и могли в этих целях заключать соглашения с иностранными гражданами и организациями.

Граждане Казахской ССР имели право доступа к информации через зарубежные источники, включая прямое телевизионное вещание, радиовещание и прессу.

Закон содержал статью в которой были указаны случаи освобождения средств массовой информации от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности.

Редактор (главный редактор), а равно журналист не несли ответственности за распространение в средстве массовой информации сведений, не соответствующих действительности:

1) если эти сведения содержались в официальных сообщениях и документах;

2) если они были получены от информационных агентств или пресс-служб государственных и общественных органов;

3) если они являлись дословным воспроизведением официальных выступлений народных депутатов, делегатов съездов, конференций, пленумов общественных объединений, должностных лиц государственных и общественных органов;

4) если они содержались в авторских выступлениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с настоящим Законом.

Но вот наступил 1999 год, год выборов, и 23 июля был принят новый закон «О средствах массовой информации», и в названии закона уже отсутствуют слова «о печати». Электронные средства массовой информации все активнее осуществляют свою деятельность.

В новом законе впервые было дано определение понятию цензура. Цензура - предварительное согласование сообщений и материалов средствами массовой информации с государственными органами, должностными лицами и иными организациями по их требованию или по иным основаниям с целью ограничения или наложения запрета на распространение сообщений и материалов либо их отдельных частей.
Право на создание средства массовой информации получили физические и юридические лица, в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Средство массовой информации может быть создано как в форме юридического лица, так и в форме структурного подразделения юридического лица.

Иностранным физическим и юридическим лицам, лицам без гражданства было запрещено прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять более 20 процентами акций (долей, паев) юридического лица - собственника средства массовой информации в Республике Казахстан или осуществляющего деятельность в этой сфере. В законе уже отсутствует (опять же, пусть и декларативная) норма в отношении ограничения монополизации средств массовой информации.

Впервые было использовано понятие собственник. Собственник - физическое или юридическое лицо либо объединение физических и (или) юридических лиц, осуществляющих право владения, пользования и распоряжения средством массовой информации. Собственник средства массовой информации был вправе выступать в качестве редакции, редактора, журналиста, издателя, распространителя как в отношении собственного, так и других средств массовой информации на основе соответствующего договора.

Была сохранена норма, согласно которой приостановление либо прекращение выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации возможно лишь по решению собственника или суда. А также воспрепятствование осуществляемому на законных основаниях распространению средства массовой информации со стороны физических или юридических лиц, а равно должностных лиц государственных органов, незаконная конфискация, а также уничтожение тиража или его части не допускались иначе, как на основании вступившего в законную силу решения суда.

Но исчезла норма, которая устанавливала годичный срок исковой давности в отношении опровержения сведений, порочащих его честь, достоинство и деловую репутацию, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

А появилась норма, согласно которой гражданин или юридическое лицо, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство и деловую репутацию, вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением.

Несколько была изменена статья, которая предусматривала случаи освобождения средств массовой информации от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности.

Главный редактор (редактор), а равно журналист не несут ответственности за распространение в средстве массовой информации сведений, не соответствующих действительности:

1) если эти сведения содержались в официальных сообщениях и документах;

2) если они получены от рекламных и информационных агентств или пресс-служб государственных органов и иных организаций;

3) если они являются дословным воспроизведением официальных выступлений депутатов представительных органов, должностных лиц государственных органов, организаций и граждан;

4) если они содержались в авторских выступлениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с настоящим Законом;

5) если эти сведения содержались в обязательных в соответствии со статьей 18 настоящего Закона сообщениях.

Но и новый закон не смог в полной мере позволить государству контролировать деятельность электронных СМИ и, прежде всего, оно практически никак не могло повлиять на ситуацию по распространению информации в Интернете.

3 мая 2001 года были внесены изменения в закон «О средствах массовой информации» и наступление на электронные СМИ со стороны государства продолжилось. Информационное пространство было сужено.

WEB-сайты были отнесены к средствам массовой информации, но их освободили от постановке на учет. С другой стороны, государство уже заранее припасло лазейку: получается, что если web-сайты являются СМИ, их работу можно оценивать с точки зрения работы СМИ и привлекать их за те же нарушения, что и СМИ.
Правда, есть и положительный момент – отнесение web-сайтов к СМИ позволило web-журналистам и web-сайтам приобрести соответствующий статус.

Были ужесточены требования, связанные с постановкой на учет СМИ. Так, средство массовой информации, информационное агентство подлежат переучету в случаях смены собственника либо его организационно-правовой формы, наименования, а также названия средства массовой информации, изменения языка издания либо вещания, территории распространения, основной тематической направленности.

Были введены ограничения на ретрансляцию иностранных СМИ. Так, ретрансляция теле- и радиопрограмм иностранных средств массовой информации не должна превышать с 1 января 2002 года пятидесяти процентов, с 1 января 2003 года - двадцати процентов от общего объема передач по телерадиовещательным каналам. Но данное требование не распространяется на вещание кабельного и эфирно-кабельного телевидения.

Еще один немаловажный момент касается международного сотрудничества. Республика Казахстан – член международного сообщества, имеющий определенные обязательства перед партнерами. Одним из таких обязательств является «Соглашение о создании благоприятных условий для распространения программ телевидения и радио на территориях государств-участников Договора «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях» от 29 марта 1996 года, которое ратифицировано Постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 мая 1999 года № 562.

В статье 1 этого Соглашения говорится: «Стороны будут развивать сотрудничество по созданию благоприятных правовых, организационных и экономических условий для обеспечения трансляции и распространения программ телевидения и радио Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан на территориях друг друга в целях удовлетворения культурно-информационных потребностей граждан, дальнейшего укрепления традиционных связей между сторонами».

Норма по ограничению ретрансляции противоречит самому смыслу этого соглашения.

Из случаев, освобождающих средства массовой информации от ответственности, были исключены сведения, полученные от иных организаций.

Чтобы в какой-то мере сгладить такие жесткие требования, СМИ были сделаны некоторые послабления в отношении налогового законодательства, но они носят временный характер.

И вот наступает 2002 год. В парламент вносится новый закон «О средствах массовой информации, рассмотрение которого еще Парламентом не закончено (по состоянию на 17 марта 2004 года).

19 декабря 2003 года вносятся изменения в закон «О средствах массовой информации», в соответствии с которыми, накладывается запрет на рекламу алкогольных и табачных изделий.

Запрет на рекламу на телевидении и радио алкоголя и табака существенно снизил доходы теле- и радиокомпаний. Уменьшение финансовых поступлений от рекламы, может сделать СМИ более зависимыми от других источников финансирования. И тогда говорить о творческой самостоятельности СМИ или их независимости не придется.

Действующий закон «О средствах массовой информации» в редакции 1999 года оказался не столь живуч, как его предшественник, Закон «О печати и других средствах массовой информации» в редакции 1991 года. И это несмотря на то, что в Закон «О средствах массовой информации» в 2001 году были внесены поправки, основной задачей которых было усиление влияния государства на независимые, частные средства массовой информации. Но даже с новыми поправками, ожидаемый правительством результат не был достигнут. Это показали и события 2002 года, связанные с телеканалами ТАН (г. Алматы), «Ирбис» (г. Павлодар), телекомпаниями в городе Темиртау, а также рядом печатных СМИ. Государственные структуры в лице Министерства культуры, информации и общественного согласия (МКИОС; ныне - Министерство информации – ред.) испытывали сложности при попытках их закрытия, и не все действия властей были удачными. Средства массовой информации в определенной степени вполне достойно отстаивали свои позиции, хотя надо сказать, что не всегда это у них получалось.

Подготовленный разработчиками новый законопроект «О СМИ» предоставляет практически неограниченные возможности для Министерства информации по усилению контроля за деятельностью независимых, частных средств массовой информации, и особенного наглядно это проявляется в отношении телерадиокомпаний.

В силу сложившихся обстоятельств, печатные средства массовой информации фактически подконтрольны и находятся в прямой зависимости только от Министерства информации, и многие проблемы для печатных СМИ создает именно «родное» министерство - Министерство информации: это и многочисленные проверки, и обращения в суд со стороны Министерства по поводу «нарушений» в деятельности.

Несколько в стороне от контроля Министерства информации, находилась, и пока находится, деятельность электронных средств массовой информации (телерадиокомпаний), так как на них оказывал влияние, прежде всего, Комитет по связи информатизации Министерства транспорта и коммуникаций. Именно этот Комитет выдавал теле- радиокомпаниям лицензии на занятие предпринимательской деятельностью по представлению услуг по эфирной трансляции телевизионных программ (звуковых программ). И именно этот Комитет был вправе приостанавливать или отзывать лицензию, следить за выполнением телерадиокомпаниями условий, предусмотренных Приложением к лицензии. Министерство информации было вынуждено различными подзаконными актами как-то влиять на эту ситуацию.

Так, Закон «О связи» предусматривал «Порядок согласования номиналов (каналов) для целей радио- и телевизионного вещания РК», который был утвержден в то время министром культуры, информации и общественного согласия; так, Постановлением Правительства была создана Комиссия по проведению конкурсов на получение права на наземное телерадиовещание в РК и согласно Правилам проведения этого конкурса, решение о проведении конкурса принимало Министерство культуры информации и общественного согласия (ныне – Министерство информации – ред.). Но это были подзаконные нормативные акты, и их статус был ниже, чем законов «О лицензировании» и «О связи», нормы которых имели соответствующее преимущество перед подзаконными актами. Учитывая это обстоятельство, разработчики проекта закона «О средствах массовой информации» включили в проект многие положения из вышеназванных нормативных актов, которые позволят Министерству информации взять практически под свой полный контроль деятельность телерадиокомпаний.

Действительно, существующее ныне положение по выдаче лицензий, конечно же, нельзя назвать идеальным, так как в этой процедуре принимает участие и Министерство информации, и правительственная комиссия, и Комитет по связи и информатизации. И по времени это достаточно длительная процедура. Но пусть сильно не пугает такое большое количество лиц, принимающих участие в выдаче лицензии на вещание, так как есть одно несомненное преимущество, и это особенно наглядно было продемонстрировано в 2002 году.

Так как лицензиаром пока еще является Комитет по связи и информатизации (именно он выдает лицензии телерадиокомпаниям), то только он вправе был принимать окончательные решения в отношении того, приостанавливать или отзывать лицензию в судебном порядке. Следовательно, какие бы запретительные меры не принимало Министерство информации или Правительственная комиссия по наземному вещанию в отношении теле- и радио компаний, предпоследнее слово было за Комитетом, а последнее - за судом. Таким образом, в некоторых случаях сложность процедур и ответственность за решения позволяла избегать субъективности какого-то одного органа, и в данном случае – Министерства информации.

И еще одно обстоятельство говорит о том, что Министерство информации фактически не упрощает в новом законопроекте процедуры получения лицензий. Разработчики предлагают, чтобы одно министерство (Министерство информации) выдавало вещательным компаниям как свидетельство о постановке на учет, так и лицензию на вещание. Если бы чиновники задавались целью сократить процедуры, оставляя только один «уполномоченный» орган, можно было бы ограничиться для печатных СМИ только процедурой выдачи свидетельства о постановке на учет, а для телерадиокомпаний - только одной лицензией на вещание.

Возникает вопрос: для чего одному и тому же министерству выдавать два разрешительных документа одной и той же телерадиокомпании, когда вполне могло хватить одного?

Видимо, разработчики исходят из того, что чем больше документов требуется телерадиокомпаниям для работы, тем больше может быть оснований для предъявления претензий к их деятельности.

Как следует из вышеизложенного, ничего нового разработчики в регулирование деятельности телерадиокомпаний не вносят, и смена лицензиара, Комитета по связи и информатизации, на Министерство культуры, информации и общественного согласия, лишь потенциально создает угрозу субъективизма и произвола властных органов.

Ужесточены требования в отношении объема вещания на государственном и иных языках (50% на 50%), что создает дополнительные трудности для теле- и радиостанций. Как показывает сложившаяся практика, в настоящее время телерадиокомпании подсчеты осуществляют, исходя из еженедельной сетки вещания, но в рассматриваемом проекте закона уже содержится требование, что распределение передач на государственном языке в ежедневной сетке вещания должно осуществляться равномерно. Причем не объясняется, что означает это требование, и если в таком виде будет принят текст, то в будущем каждый чиновник будет вправе сам толковать, что такое «равномерность». И безусловно, телерадиокомпаниям придется ломать свою привычную сетку вещания в угоду мнению чиновников. Это, вне сомнения, является ограничением творческой свободы и права на свободу бизнеса, в конце концов.

Таким образом, Министерство информации закладывает в законодательство юридическое оправдание вмешательства в редакционную деятельность СМИ.

В случае принятия нового закона о СМИ, уполномоченный орган получит право осуществлять контроль за соблюдением лицензиатом условий и принимать решение о приостановлении действия лицензии в порядке, установленном законодательными актами Республики Казахстан.

Кроме того, предлагается, что приостановление либо прекращение выпуска, выхода в эфир средства массовой информации возможно по решению собственника или суда, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Предлагается уменьшить срок исковой давности по защите неимущественных прав, в отношении распространения сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутации до одного года. Данная норма имела места в законе «О печати и других средствах массовой информации» 1991 г., так что это следует расценивать как возвращение ранее исключенной нормы.

Целесообразно было бы включить в проект закона и норму, запрещающую государственным служащим обращаться в суд за защитой чести, достоинства и деловой репутации, если в информации средства массовой информации речь шла об исполнении им своих должностных обязанностей.

Казахстанские журналистские организации уже неоднократно предлагали Министерству информации избавить журналистское сообщество от произвола чиновников, которые являются инициаторами большинства судебных дел против прессы, но судя по всему, в очередном проекте закона о СМИ разработчики от Министерства информации защищают интересы чиновного сословия, а не интересы общества, и тем более - свободы прессы.

С учетом вышеизложенного, хочется сказать о следующем. Можно предложить различные пути реформирования законодательства о СМИ.

Одним из них могло быть стать принятие закона «О информации и праве граждан на информацию» и уже на его основе – дальнейшая разработка законодательства о СМИ. А то получается, сначала - закон о СМИ, а уж право граждан на информацию может и подождать. Не следует забывать и о нормах, предусмотренных различными международными соглашениями (Пакт о гражданских и политических правах).

Следующий вариант - создание нового закона о средствах массовой информации, основываясь только на нормах законов от 1991 года и 1999 годов, тем более, что определенный опыт по их применению уже достаточно наработан как самими СМИ, так и соответствующими уполномоченными органами.

Есть и третий путь - вообще отказаться от закона о средствах массовой информации, руководствоваться только нормами Конституции. Нет необходимости принимать новые законы, для этого есть гражданский кодекс, закон об акционерных обществах, о государственной поддержке малого предпринимательства и пр. Тем более, что средства массовой информации являются самостоятельными хозяйствующими субъектами. И нет необходимости принимать для них специальный закон.

Не исключен и вариант, когда можно оставить все, как есть, но внести некоторые изменения в действующее законодательство – Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и прочие законы.
 

 

Вернуться на главную страницу Архив новостей Internews Kazakhstan


Fatal error: Class 'MLClient' not found in /var/www/vhosts/v-8293.webspace/www/old.internews.kz/images/lmods/inc.php on line 58